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La nueva distribución de poder en la educación

Independientemente de la valoración que se haga de la reforma educativa, se modificaron las reglas del juego del sistema educativo mexicano y eso implicará una nueva distribución de recursos y poder.

Desde 1946 —año en el que se establecieron las condiciones generales de trabajo con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE)— hasta 1992, las decisión sobre la distribución de los puestos de maestros en todo el país se tomaban entre la cúpula sindical oficialista (SNTE) y la burocracia educativa federal (la SEP en los estados), con una pequeña participación de los gobiernos de los estados. Esta dupla repartía sus tajadas presupuestales de manera clientelista: ofrecían el puesto como un favor. Todo movimiento de adscripción, ascenso y reconocimiento, era controlado por las comisiones mixtas (sindicato-gobierno) del Reglamento de escalafón de los trabajadores al servicio de la Secretaría de Educación Pública de diciembre 1973. En la práctica la mitad de los ascensos o cambios los decidía el sindicato y la otra mitad la burocracia educativa.

A pesar del control clientelista y corporativo del SNTE sobre la mayoría de los maestros, a partir de 1979 empezó el poder en diversas secciones del sindicato, sobre todo en las zonas campesinas de Oaxaca, Michoacán, Guerrero, o Hidalgo. Los profesores de esas regiones provenían fundamentalmente de las normales rurales, donde había subsistido una organización de origen cardenista: la Federación de Estudiantes Campesinos Socialistas de México, en la que los comunistas de la década de 1930 tuvieron influencia. De ahí provienen los cuadros, el discurso y el estilo de negociación de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), nacida como corriente que reclamaba la democratización del sindicato y más salario, pero con una simbología que se identificaba con los iconos de las guerrillas campesinas de la década de 1960 y con un adoctrinamiento de carácter revolucionario. En plena crisis económica el reclamo salarial de los maestros era justo y no era exclusivo de los más radicales.

A partir de 1983 la CNTE que controlaba ya algunas secciones de la representación sindical, se convirtió en un actor relevante en el reparto del poder, sobre todo por la estridencia de sus protestas, toleradas por el gobierno, temeroso de agitar su radicalismo y con ello echarlos pa’l monte, en tiempos en los que estaba reciente la proliferación de grupos armados. Cuando por fin se alcanzó la estabilidad económica en 1989, la CNTE consiguió que el aumento a los maestros fuera por encima del tope salarial y provocó la caída del líder del SNTE Carlos Jonguitud Barrios, en el poder desde los tiempos de Echeverría. Hoy la CNTE representan a alrededor del 10 por ciento de los maestros de zonas muy pobres y de población indígena.

En 1992, como resultado de la limitada reforma educativa[1] impulsada por el gobierno de Carlos Salinas, la burocracia federal comenzó a perder poder de decisión y las burocracias locales empezaron a ganarlo. El ejercicio de los recursos presupuestarios fue trasladado a los gobiernos estatales y con ello buena parte de la negociación con el sindicato, sobre todo lo relacionado a las comisiones mixtas que regían al administración de las plazas. Con el cambio demográfico la demanda de maestros se redujo, por lo que las plazas se convirtieron en un bien escaso y  su preció aumentó notablemente. El resultado fue el nacimiento de mercados estatales de plazas de maestros con dos proveedores: el sindicato y las burocracias educativas, aunque también participaban los maestros que se iban a jubilar y que podían disponer de su plaza de manera patrimonial.

En la medida en la que el PRI fue perdiendo el monopolio del poder,  el SNTE mostró la fuerza que el arreglo institucional le había dado. No eran solo relaciones informales sino una serie de normas que jurídicamente le otorgaban el poder al sindicato, de ahí que gobiernos panistas o perredistas tuvieron que negociar con el sindicato para mantener la paz en sus estados. El mecanismo operaba igual en las secciones controladas por el PRI y en las dominadas por la CNTE.

Cuando Fox ganó la presidencia, el SNTE nacional, que había logrado conservar la disciplina de sus cuadros locales bajo la dirección de Elba Esther Gordillo, negoció que no se hiciera reforma alguna en la distribución de poder y mantuvo el control de su rebanada de recursos fiscales. La líder sindical hizo sentir su fuerza dentro del PRI, debilitado por la pérdida de la presidencia de la República, e intentó controlar al partido. Fallado ese intento Elba Esther usó su capacidad de movilización clientelista y creó su propio partido. A partir de las elecciones de 2006, Nueva Alianza se convirtió en un nuevo instrumento de negociación de la dirigencia del SNTE, gracias a que podía movilizar una fuerza electoral significativa por medio de la coacción clientelista de los maestros. Aquel profesor que quería una Dirección o un cambio de adscripción o una plaza para su hija tenía que participar en las tareas del partido, hacer campaña por él y mostrar que en su casilla aparecían los votos de su familia. Al ser un partido pequeño, el contrato clientelista resultaba relativamente fácil de monitorear.

Supuestamente la mínima diferencia de votos que acabó por darle la presidencia Felipe Calderón en la elección de 2006 se debió a los votos de las clientelas magisteriales. Por ello se estableció una coalición que benefició a los leales de Elba Esther con el control de parte sustancial de la política educativa y de su presupuesto.

Durante la campaña electoral de 2012 el candidato Peña Nieto se mostró cauto y evitó dar señales de enfrentamiento con la dirigencia magisterial; sin embargo, después de la elección. el equipo del presidente comenzó a dar señales de que preparaba una reforma. El día de la toma de posesión Peña Nieto, en un reconocimiento implícito de que era el SNTE el que regía en ese ámbito, anunció que impulsaría la creación de un Sistema Nacional de Evaluación y de un Servicio Profesional Docente para recuperar la rectoría del Estado sobre el sistema educativo.

El encarcelamiento de Elba Esther Gordillo y la reforma constitucional impulsada desde el gobierno bajo el paraguas del Pacto por México  mostraron la decisión del gobierno de cambiar el equilibrio de poder en la educación a favor del Estado. Seis meses después las leyes secundarias de la reforma fueron aprobadas[2].

Con las reformas es probable que se modifiquen los derechos de propiedad y las relaciones de poder en el sistema educativo. En primero lugar, el mercado de plazas queda seriamente limitado, pues ahora todas las vacantes serán objeto de concursos de oposición organizados por las burocracias educativas locales, con lineamientos establecidos por el nuevo y autónomo Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) y con convocatorias aprobadas por la Secretaría de Educación Pública federal; con ello el sindicato pierde una fuente importante para establecer contratos clientelistas. Sin embargo, aunque acotado, el poder de las autoridades locales seguirá siendo alto en la distribución de los puestos y quedan resquicios para la discrecionalidad.

En el caso de las promociones a puestos de Dirección y Supervisión, las nuevas reglas eliminan formalmente el poder sindical y limitan la arbitrariedad de las burocracias locales, pues también serán concursos de oposición con lineamientos establecidos por el INEE y convocatorias aprobadas por la SEP. Sin embargo, la operación de los concursos queda en manos de las burocracias locales donde el sindicato mantiene una fuerte injerencia, pues en al menos 20 entidades son líderes del SNTE con plaza de Director o de maestros los que se desempeñan como titulares, subsecretarios o funcionarios de primer nivel en la secretarías de educación locales. En Zacatecas, Jalisco, Chiapas y Colima los secretarios de educación provienen directamente de las secciones sindicales, mientras que en Guerrero, Tamaulipas y Yucatán los subsecretarios de educación básica son personeros del sindicato. En Puebla el secretario de educación, Luis Maldonado Venegas, es un operador político de Elba Esther Gordillo. En la medida en la que sean ellos los encargados de echar a andar la operación de la reforma, la posibilidad de que el proceso se pervierta es amplia.

Los mecanismos para que un maestro pueda cambiar de adscripción seguirán siendo un procedimiento sometido a la discrecionalidad burocrática con notable influencia sindical directa o a través de sus representantes en las secretarías de educación locales, mientras que el programa que sustituirá a la fallida carrera magisterial de 1993 también será administrado por las burocracias locales y no tendrá el carácter de un auténtico sistema de promoción en el puesto con incentivos positivos para la mejora en el desempeño. Además, con los cambios introducidos a última hora en la Ley del Servicio Profesional Docente, al sindicato le queda el tramo de poder derivado de los litigios laborales que se den como resultado del nuevo sistema de evaluación de los maestros, que puede conducir a su despido; el control clientelista tendrá en ese proceso un nuevo cemento. Así, las relaciones de poder y los “derechos de propiedad” en la educación mexicana apenas y se han transformado en los márgenes. 



[1] Producto del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, que descentralizó parcialmente la administración de la educación y estableció el programa de carrera magisterial como un sistema voluntario de incentivos basado en el mérito que pronto fue desvirtuado, pues por presión del sindicato se convirtió en un mecanismo para aumentar el sueldo de los maestros sólo a partir de la presentación de constancias de cursos meramente presenciales sin evaluación alguna del desempeño

[2]Se reformó la Ley General de Educación y se crearon dos nuevas leyes: la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y la Ley General del Servicio Profesional Docente.