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artículo no publicado

La economía en los gobiernos de la alternancia democrática

Introducción

El objetivo de la política económica es satisfacer, de la mejor manera posible, las necesidades materiales de la población. Enfrenta un problema de optimización, de buscar la mejor opción; un problema que no es sencillo, pues la economía no es una ciencia exacta. Su funcionamiento depende no solo de los propósitos y acciones de los responsables de su conducción, sino de múltiples factores más. Cualquier propuesta de políticas públicas, se ve afectada por condicionantes exógenos (la economía internacional, los desastres naturales), por lo impredecible que es el comportamiento humano y por las circunstancias particulares del momento, como la disponibilidad de instrumentos, la historia reciente, el grado de credibilidad de las autoridades, la cohesión social o el apoyo político.

Además sabemos, por experiencia propia y ajena, que una “mala” decisión de política económica puede brindar resultados estimulantes en un plazo corto aunque luego demuestren no ser sostenibles, así como también es posible que una “buena” decisión política pueda brindar resultados desfavorables de manera inmediata o que sus beneficios tarden en reflejarse. Muchos problemas se gestan en un periodo prolongado de tiempo (las pensiones, por ejemplo). Asimismo, las buenas decisiones requieren ser instrumentadas con eficiencia y un “ambiente” que las complemente y, por lo tanto, sus resultados esperados no pueden garantizarse, al menos en el corto plazo.

Esto hace que cualquier evaluación de la política económica sea un ejercicio complejo, sobre todo si se hace comparativamente en distintos momentos del tiempo o con otros países. Las circunstancias nunca son las mismas y por lo tanto, una comparación objetiva siempre es difícil. ¿Qué podemos decir de los gobiernos de nuestra alternancia democrática? ¿Son los resultados favorables una consecuencia natural de un determinado paquete de políticas o de una gestión gubernamental en particular? ¿Son “dividendos” de acciones pasadas o siguen siendo “inversiones” que se hacen a futuro? ¿Qué tanto influye la suerte, buena o mala?

Esta nota pretende describir y comentar sobre algunos de los principales resultados económicos recientes y dar luz para evaluar estas interrogantes.

Selección de algunos indicadores

El cuadro 1 muestra algunos indicadores relevantes. La idea principal es comparar los datos para el periodo de 2000 a 2012, el de los gobiernos de la alternancia. Se incluyen también los promedios para 1989-2000 y 2001-2012 (ambos con el mismo número de años), ya que siempre son útiles como referencia, así como para matizar los posibles sesgos o distorsiones que pudiera haber al utilizarse un año en particular. Si para algunas variables no hubo datos comparables disponibles para estos años o periodos, se tomaron los más próximos en cada caso. Son indicadores que reflejan el desempeño económico en tres grandes temas: estabilidad macro y financiera, crecimiento económico y bienestar de la población. Un cuadro que a simple vista anticipa una conclusión de amplio consenso en la discusión pública: hay un buen manejo macroeconómico, un crecimiento decepcionante y avances importantes en el bienestar material de la población.

Los números, sin embargo, no lo dicen todo. ¿Cómo calificarlos? ¿Se avanza mucho o poco? ¿Se logran los resultados deseados? Como dijimos, las cifras se dan en un contexto. Por eso, es necesario un complemento interpretativo; una visión que ubique a los números y les dé sentido.

 

Solidez en el entorno macroeconómico

El saneamiento del entorno macro ha sido una labor de muchos años. Los gobiernos de la alternancia heredaron este esfuerzo y lo mantuvieron, perfeccionaron y consolidaron. En muchos indicadores se alcanzaron niveles récord (reservas internacionales, inflación, tasas de interés, etc.) Es un logro compartido y en el que hay poca controversia. Es, sin duda, uno de los principales activos de la economía nacional.

Un buen resumen es lo que ha pasado con la inflación, las tasas de interés y las reservas internacionales. El promedio de la inflación en el periodo 2001-2012 fue de 4.5%, muy inferior al promedio de 20% registrado entre 1989 y 2000.

La tasa de interés (Cetes 28 días), de 2001 a la fecha, tanto la nominal como la real (descontando el efecto de la inflación), ha disminuido notablemente respecto al periodo 1989-2000. El promedio de la tasa nominal y real es de 6.8% y 2.4%, respectivamente, frente al 25.4% y 6.2% del periodo 1989-2000. En ambos intervalos se dio una disminución considerable, ya que pasó de 69.5% en 1988 a 15.2% en 2000 y luego a 4.3% en 2012. En 1988 la tasa de interés fija en pesos de mayor plazo era Cetes a 182 días, con un nivel promedio hacia fines de ese año de 32.5%; en 2000 el mayor plazo era cinco años, con un nivel promedio de 14.6%; y a marzo de 2012 el mayor plazo es treinta con un 7.7%.

El nivel de las reservas internacionales creció notablemente de 33,500 millones de dólares en 2000 a 161,200 hoy. No solo eso, por primera vez los activos externos del sector público superan a los pasivos: la relación reservas internacionales a deuda pública externa es del 134%.

Son resultados verdaderamente notables y que ofrecen, incluso, una situación envidiable para el mundo desarrollado de hoy: en México no hay sobreendeudamiento, ni en el gobierno, ni en la industria financiera; tampoco en las empresas o las familias. La deuda pública es baja y su dinámica es sostenible en el tiempo; la banca está capitalizada y con expansión generalizada del crédito; hay una ley de responsabilidad fiscal, que acota el déficit y el endeudamiento y ordena su ajuste ante cualquier desvío; la deuda se coloca cada vez a mayor plazo y a menor costo, ya tenemos un bono a tasa fija a cien años; el plazo de duración de nuestro endeudamiento público es superior al de Estados Unidos. El balance de divisas también es sólido: la cuenta corriente es baja y la inversión extranjera directa la financia ampliamente; las reservas internacionales superan al endeudamiento externo del sector público.

Un gran logro que permite la sostenibilidad del crecimiento económico y, además, libera recursos al desarrollo social, pues el gasto público destinado a este rubro alcanza con los gobiernos de la alternancia máximos históricos.

 

Un crecimiento decepcionante

La noticias no son tan buenas cuando analizamos el crecimiento: el promedio en el periodo 1989-2000 fue de 3.7%, superior al registrado entre 2001 y 2012 (1.9%); el per cápita fue de 1.8% y 0.5% respectivamente.

Sin duda, es el gran pendiente de la agenda económica. El esfuerzo macro no es suficiente. México crece poco, sobre todo en un comparativo internacional. Nuestro crecimiento acumulado en el periodo 2000-2012 fue de 7%; en el mundo desarrollado fue de 14%, en América Latina, de 28%, y en el mundo emergente, de 60%. Varios factores, externos e internos, convergen en su explicación.

 

a) Un entorno internacional cambiante y retador

Las condiciones externas siempre son relevantes y en los años de la alternancia se han vuelto particularmente difíciles, tanto por razones coyunturales como estructurales. Lo coyuntural lo podemos ejemplificar con el comportamiento de la economía más importante para nosotros, Estados Unidos. En los noventa tuvo uno de sus mejores momentos: un crecimiento anual del 3.4%, estable, con inflación baja y con un fortalecimiento de sus finanzas públicas. Su expansión productiva en esa década llegó a 40%, la generación de empleo fue espectacular: 14 millones en sectores no agrícolas. No hubo un solo episodio recesivo. Si bien no estuvo exenta de problemas (como la gestación de burbujas), contrasta con lo que hemos visto en los primeros años del siglo XXI: ataques terroristas, estallido de las burbujas (en el sector de alta tecnología primero y en el inmobiliario después), que se tradujeron en dos recesiones, una en 2001 y otra en 2008, junto con la peor crisis financiera desde la Gran Depresión. El costo laboral ha sido importante.

Desde el punto de vista de la actividad productiva, la década de los noventa ofreció una mejor oportunidad que la que enfrentaron los gobiernos de la alternancia (gráfica 1). Además, este momento tan espectacular para nuestros vecinos del norte no pudo aprovecharse a plenitud: la “crisis del tequila” llevó a nuestra economía a una de sus más fuertes contracciones y a pagar un costo elevado que se prolongó varios años; adicionalmente la vinculación productiva entre ambos países apenas iniciaba, pues el TLC recién entró en vigor a principios de 1994.

Así, en el periodo 1989-2000 el crecimiento promedio de la producción manufacturera en Estados Unidos fue 3.9% y las exportaciones manufactureras de México aumentaron en promedio 17%. Entre 2001 y 2012 estos incrementos fueron de 0.2% y 6.3%, respectivamente.

En un tono más estructural, los gobiernos divididos y la alternancia democrática coincidieron con cambios de la mayor relevancia en la economía mundial: un cambio sectorial y regional en su crecimiento, una revolución tecnológica y la entrada de China a la OMC. El bajo crecimiento de nuestra economía se debe a que no estamos expuestos ni a los sectores (alta tecnología, commodities) ni a las regiones que actualmente explican la expansión mundial. El resultado es que tenemos una economía anclada en los motores del pasado, hoy debilitados. La economía mexicana ha sido incapaz de reaccionar a los nuevos y profundos cambios en la economía global.

En el segmento de alta tecnología tenemos imposibilidades técnica, de capital humano y financiera para desarrollarlo. Sin embargo, podemos hacer mucho por facilitar su aprovechamiento. Un tema pendiente es el de mayor competencia y apertura a la inversión en sectores como el de las telecomunicaciones. En un reciente estudio de la OCDE se documentan ciertos indicadores que hablan del costo incurrido por el consumidor en términos del precio que paga, de su cobertura y alcance, así como en el nivel de inversión. No son números menores: 1.8% del PIB anual en costo extra al consumidor y la menor inversión per cápita en la muestra de 34 países analizados.

En cuanto a los commodities, particularmente los energéticos, sí podríamos tener un posicionamiento. Sin embargo, en este sector no ha llegado la inversión. Es más, cayó la producción justo en el momento en que subían sus precios en el mercado internacional.

La gráfica 2 cuenta esta historia a partir del desempeño empresarial en los índices bursátiles del S&P de Estados Unidos: las empresas de mayor dinamismo son tecnológicas y de energía; el desempeño de la industria tradicional (manufacturas) no ha sido tan espectacular. Este comportamiento se reproduce en el agregado sectorial.

 

b) Incapacidad de reacción

El momento político y social influye. Con la llegada de los gobiernos divididos, casi en coincidencia con la alternancia democrática, cambió también la posibilidad de aprobar reformas estructurales al menos sin una dilución importante.

En los noventa, en cambio, se aprobó una decisión estratégica de avanzada –el tlc con Norteamérica, cuando las manufacturas y la región eran los motores del mundo– a pesar de que enfrentó inicialmente una fuerte oposición de la opinión pública. Años después, luego de su exitosa instrumentación, es una de las decisiones de política económica con mayor respaldo. Este tipo de transformaciones bajo los gobiernos de la alternancia han sido particularmente difíciles.

Una decisión similar hoy necesitaría aumentar la competencia en el sector de las telecomunicaciones, una reforma energética y actualizar la vinculación económica con las nuevas regiones de crecimiento. México tiene once tratados de libre comercio con 43 países; ninguno con Asia (excepto con Israel), tampoco con los BRIC.

 

c) Dos experiencias contrastantes

Contrasta la respuesta que se ha observado en otras latitudes. Tal vez la más evidente es con Brasil y su industria petrolera. La producción de México, con tradición centenaria, está a punto de ser rebasada por el esfuerzo de poco más de una década de la industria brasileña.

Si Pemex hubiera invertido lo mismo que Petrobras, y simplemente considerando el efecto directo de esa inversión, habría dado un punto porcentual más de crecimiento a la economía mexicana; esto es, 130,000 empleos más al año. Si agregamos la inversión asociada, por ejemplo, en obra de infraestructura, y consideramos que los ingresos que recibió Brasil llegaron a 21.8 miles de millones de dólares en 2011, muy probablemente habríamos tenido un crecimiento similar, si no es que superior, a Brasil. Todo sin asfixia fiscal.

Por todo lo anterior, nuestro desempeño exportador muestra una realidad dual: números muy favorables si nos limitamos al mercado de Estados Unidos pero una simultánea pérdida de participación cuando la comparación la hacemos con el comercio mundial. Una muestra de que en el comportamiento económico nacional no hay nada particularmente grave... salvo que se ha perdido la interconexión con los sectores y regiones de mayor dinamismo (gráfica 3).

 

d) Menor eficiencia en el uso de recursos

No toda la culpa es del cambiante entorno mundial. Internamente han surgido nuevos obstáculos. Por ejemplo, la economía se ha vuelto menos eficiente y productiva en el uso de los recursos. Al menos, en el agregado, es lo que se desprende de analizar los datos de la inversión y el gasto público.

La relación entre el nivel de inversión como proporción del PIB y el crecimiento, esto es, cuánto crece el PIB por cada peso invertido, es baja. Llama notablemente la atención la comparación con otros países: en México, de 2001 a 2011, la inversión fue 20.7% del PIB y el crecimiento, 1.9%. La incidencia de este nivel de inversión en el crecimiento fue de 0.09. Para este mismo periodo, en 41 países de desarrollo similar a México, la inversión representó 25.6% del PIB y su crecimiento, 4.2%, lo que da como resultado una incidencia del nivel de inversión sobre el crecimiento de 0.16, cerca del doble que nuestro país. La diferencia es aún mayor al comparar este indicador con China (0.24) o la India (0.23). En México se invirtió menos y tuvo un impacto considerablemente menor en el crecimiento.

En cuanto al gasto público, sabemos que crecientemente se ejerce a nivel estatal, no federal y es, tal vez, el mejor ejemplo de la redistribución del poder (en contra de la federación y a favor de los estados) que hemos visto desde la alternancia. La pregunta es si este mayor gasto, que alcanza máximos históricos, es una buena noticia para la economía.

Como lo sugiere la gráfica 4, la mayor presencia de la erogación pública no parece haber sido tan estimulante para el crecimiento económico. A nivel local la evidencia es similar. Cada peso erogado parece contribuir menos al crecimiento. En parte, esto es natural y, siendo justos, no todo el gasto gubernamental tiene un propósito de crecimiento. Un destino importante es la política social y no necesariamente tiene impactos, al menos inmediatos, en el desempeño productivo. La reflexión es qué recursos crecientes en gasto o inversión no logran siempre su mejor uso. Una combinación de trabas, regulaciones e incentivos no alineados, de muy distinta naturaleza, lo explican.

 

Importantes avances en el bienestar de la población

La crisis y el bajo dinamismo productivo naturalmente se reflejan en el bienestar. El porcentaje de la población en situación de pobreza alimentaria (encuesta ingreso gasto) en 1992 era de 21.4%, para 2000 subió a 24.1 y en 2010 cayó a 18.8%; la patrimonial, de 53.6% en 2000 al 51.3% en 2010.

En el periodo 1989-2000 los promedios anuales de generación de empleos netos y de tasa de desempleo fueron de 708,000 y 3.5%, frente a 543,000 y 4.1% del 2001-2012. Sin embargo, la proporción de los trabajadores que gana el salario mínimo se redujo de 18% en 1997 a 16% en 2000; posteriormente bajó drásticamente hasta llegar a 3% en 2011. El salario promedio en el sector de manufacturas se incrementó 2.0% anual durante el periodo 1988-2000, y 0.7% entre 2001-2011.

Otros indicadores de bienestar se han movido en la dirección correcta, aunque de manera diferenciada. Los impactos de las crisis han mermado tanto los ingresos de la población como la capacidad del Estado para ampliar y mejorar los programas sociales que permiten a la población acceder a un mayor bienestar. Así, por ejemplo, de 1992 a 2010, el crecimiento del ingreso promedio de los hogares registró una caída anual de 0.7%. No obstante, sin las transferencias públicas –a través de diversos programas sociales–, el ingreso de las familias habría disminuido en 1.1% promedio anual. Esto es, durante el periodo referido, el ingreso por hogar cayó 15.5% y 20.5%, si se excluyen transferencias.

También son innegables una serie de avances. Los servicios en vivienda mantuvieron la tendencia a mejorar que se observó desde los noventa. Las casas con energía eléctrica que en 1990 eran el 87.5% subieron a 95% en 2000 y luego a 97.8% en 2010; las que cuentan con drenaje se elevan de 63.6% a 78.1% y 90.3%; los hogares con agua entubada aumentaron de 79.4% a 88.8% y 91.5%; las que disponen de sanitario, de 74.8% a 89.7% y 95.4%, y las que tienen piso de tierra disminuyeron de 19.5% a 13.2% y 6.2%.

En cuanto a la disponibilidad de bienes de consumo duradero en los hogares, también hay una clara mejoría en 2010 respecto a 2000. El porcentaje de viviendas con lavadora se elevó de 52% a 66.4%; las que tienen televisión, de 85.9% a 92.6%; las que poseen un refrigerador, de 68.5% a 82.1%, y las que cuentan con automóvil, de 32.5% a 44.2%. Igual sucede con la cobertura de servicios de salud y la educación. Los derechohabientes suben de 40.1% a 65.4%; la población mayor de cinco años con primaria completada pasó de 14.6% a 16.7%; los que tienen completada la secundaria aumentaron de 13.9% a 17.2%; con educación media de 12.3% a 15.1%, y los que cuentan con educación superior, de 8.1% a 12.9%. El grado promedio de escolaridad aumentó de 7.5 años a 8.6.

Aunque los programas sociales han coadyuvado a mitigar los efectos negativos del entorno económico, no todos los esquemas han tenido el mismo éxito. Algunos ejemplos ilustran este punto. Entre los programas más exitosos están Progresa-Oportunidades, el Seguro Popular y el reordenamiento del sector de la vivienda con el Infonavit. El primero se ha basado en el cumplimiento de corresponsabilidades de la población beneficiaria, a cambio de apoyos en educación, salud y alimentación, en un entorno de planeación y uso cada vez más eficiente de la información. Entre tanto, con el Seguro Popular se ha garantizado a 49 millones de personas el acceso efectivo a los servicios de salud, de acuerdo al último Informe de Gobierno. El objetivo es alcanzar la cobertura universal.

En contraste, y como ejemplos de transferencias y subsidios públicos cuestionables, están los apoyos de Procampo y los subsidios a las gasolinas. Los primeros beneficiaron a un número reducido de agricultores, minimizando el objetivo inicial de apoyar a productores de granos básicos, ante la apertura comercial del sector agrícola: alrededor de la mitad de los recursos destinados a Procampo se destinó a menos de la quinta parte del total de los productores. Por su parte, los subsidios a las gasolinas han mostrado su carácter regresivo, al beneficiar a la población de mayores ingresos. Esto es, la décima parte de los hogares más ricos absorbe casi la quinta parte de los subsidios a las gasolinas, mientras que al 10% de los hogares más pobres se destina menos de 3% del subsidio total de este concepto.

Con todo, y a pesar de las crisis que experimentó el país durante los últimos años, la política social ha ampliado su rango de acción para atenuar los impactos negativos del bajo crecimiento económico, aunque hay algunos programas con mayor eficiencia y “rentabilidad” social.

Finalmente, puesto que el crecimiento es el que genera recursos, públicos y privados, y es el principal ingrediente para mejorar el bienestar, es muy importante subrayar, una vez más, lo prioritario que resulta atender su agenda. ~