artículo no publicado

Elecciones, proporcionalidad e igualdad en Alemania y España (y Cataluña)

La constitución española establece un voto universal, libre, igual, directo y secreto, y sin embargo no garantiza la proporcionalidad.

Se le hace a uno cuesta arriba argumentar, como quiero hacer aquí, a favor de una ley electoral proporcional para España (y sus comunidades autónomas), mientras la CDU de Angela Merkel sigue negociando, casi tres meses después de las elecciones del 24 de septiembre, con el SPD de Martin Schulz. En Alemania, además de reclamar meses de esforzadas negociaciones para definir una coalición gobernante y un programa, la proporcionalidad ha llevado también a que Alternative für Deutschland (AfD), un partido de ultraderecha que pide que se discrimine a los extranjeros, viese recompensado su 12,6% de los votos con 94 diputados, es decir cerca de un 13% de los 709 escaños que tendrá el Bundestag; en la anterior legislatura fueron “solo” 631. Curiosamente, al menos para los españoles, el número de escaños en el parlamento alemán es variable, lo cual se debe a los llamados Überhangmandate, “mandatos en exceso” y los Ausgleichsmandate, “mandatos compensatorios”. Simplificando mucho, ambos tipos de escaños adicionales garantizan que la representación de los partidos en el parlamento sea proporcional, a pesar de que existan doscientas noventa y nueve circunscripciones uninominales. Estas, que son como las que se usan para el parlamento británico, introducen un fuerte componente mayoritario en las elecciones.

Lo que me interesa destacar es que la regulación de los mandatos en exceso y compensatorios es el resultado de cinco sentencias que el tribunal constitucional dictó entre 1988 y 2008, con el ánimo de garantizar la proporcionalidad, aunque ello implicase aceptar desventajas como una regulación compleja y una cámara sobredimensionada. Para garantizar la proporcionalidad los jueces reconstruyeron la voluntad del legislador constitucional y examinaron en detalle diferentes fórmulas electorales. A continuación, indicaron al Bundestag cómo legislar de modo que el reparto de escaños fuese proporcional a los votos emitidos en las doscientas noventa y nueve circunscripciones plurinominales mediante la Zweitstimme o “segundo voto”. Y con ello llego a nuestro país.

Como es bien sabido, de acuerdo al artículo 68 de la constitución española las elecciones se verificarán “en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional”, pero en realidad nuestra legislación electoral tiene rasgos mayoritarios, resultante fundamentalmente de que demasiadas circunscripciones eligen más diputados de los que les correspondería de acuerdo a su población y de que muchas eligen un número menor de escaños de los siete que serían necesarios para tener un resultado proporcional. Lo anterior llevan a que los partidos grandes, en particular el PP, tengan proporciones mayores de escaños en el Congreso que de votos en las urnas. Asimismo, la legislación electoral es responsable de que partidos como CiU y PDeCat, cuyos sufragios están concentrados en cuatro circunscripciones, obtengan más escaños que otros partidos que reciben igual o mayor número de votos, pero dispersos por todo el país, como le sucedía a IU y le pasa hoy en menor medida a Ciudadanos.

La falta de proporcionalidad también afecta a las comunidades autónomas. Recordemos que la coalición de JxSí y CUP procedió como lo hizo el pasado 6 de septiembre en parte porque tiene una mayoría simple de setenta y dos escaños en el Parlament, pero si los mismos estuvieran repartidos proporcionalmente a los votos la perdería, pues tendría unos sesenta y cuatro de ciento treinta y cinco. El origen de esto es igualmente conocido: también en Cataluña la ley electoral de 1980 otorga escaños en exceso a las tres circunscripciones más rurales y menos habitadas, mientras que Barcelona tiene menos escaños que los que corresponden a su población. Ello sucede a pesar de que la Constitución indica que el número de escaños estará en proporción al número de habitantes, más allá del mínimo para cada provincia y otro para Ceuta y Melilla. Así, en Barcelona un escaño “cuesta” unos 36.000 pero en Lleida se necesitan poco más de 15.000. Precisamente en esas circunscripciones rurales poco pobladas, pero sobrerrepresentadas es donde el independentismo tiene más apoyos; no es casual que Inés Arrimadas avisase a Carles Puigdemont en el debate sobre el referéndum del 1 de octubre de que el independentismo sufriría “si los votos de los catalanes valieran lo mismo”. 

En realidad, dentro de España hay contrastes aún mayores: para conseguir un escaño en Madrid hacen falta hasta 100.000 votos, en Soria poco más de 12.000. Es decir, en Soria un voto vale nueve veces más que en Madrid. Para que se hagan una idea de dónde estamos en una hipotética Historia universal del sufragio desigual: según el voto censitario empleado en la Alemania Guillermina hasta la revolución de 1918, una papeleta de primera clase valía aproximadamente tres veces más que una de segunda y casi dieciocho más que una de tercera. Los votantes madrileños pertenecen, por así decir, a la clase dos y media. Para terminar con esto: el resultado agregado de que Lleida, Soria y muchas otras circunscripciones tengan asignados más escaños de lo que sería proporcional a su población, y que muchas circunscripciones tengan demasiados pocos escaños como para arrojar resultados proporcionales, es lo provoca que la representación en el congreso tampoco lo sea.

Desde 1978, la proporcionalidad resultante de un voto igual podría haber tenido consecuencias cruciales y positivas. Me gustaría mencionar dos. La población de un país puede estar dividida respecto a cuestiones básicas como los intereses de los católicos frente a los de los protestantes; los de los habitantes de las ciudades frente a los del campo; los de un grupo lingüístico o nacional frente a otro. Ante esta heterogeneidad, la proporcionalidad impide que las elecciones otorguen un poder excesivo a un grupo parlamentario. Una consecuencia de la fragmentación del poder parlamentario es que las coaliciones gubernativas, que son estables y aportan beneficios, se vuelven prácticamente imprescindibles. Sin embargo, el PP y PSOE nunca han compartido el poder ejecutivo con otro partido, catalán, vasco o de ámbito estatal.

La segunda consecuencia positiva requiere un poco más de explicación. Dentro de una federación es más probable que un parte trate de independizarse si carece de una cuota del poder central, particularmente si tiene un sistema de partidos diferenciado. Precisamente uno de los rasgos distintivos del federalismo español es que combina un nivel considerable de autogobierno, con muy poco gobierno compartido. De acuerdo a un indicador cuantitativo de shared-rule, España tiene tres puntos, Alemania nueve, Estados Unidos cinco y medio y Reino Unido medio punto. Ello está en fuerte contraste con el autogobierno de las comunidades, que con un total de 19.1 puntos frente a un máximo de veintidós en Bélgica está entre los más altos del mundo. Uno de los motivo por lo que España sólo tiene tres puntos en gobierno compartido es que el senado casi sólo tiene poder de decisión definitivo en material como el revocar la autonomía, es decir, respecto al art. 155. El otro método fundamental de que las comunidades autónomas participen en el gobierno de todo el país, las conferencias sectoriales, tienen unas normas para tomar acuerdo que resultan en que el gobierno central tenga un poder omnímodo dentro de las mismas y convierten a las comunidades autónomas en sus comparsas. Por eso a menudo no participan. El segundo efecto positivo de la proporcionalidad habría sido por tanto una mayor influencia de las minorías en la política española, incorporándolas a un proyecto común y contrarrestando las tendencias “centrífugas” del nacionalismo (mientras que el PSOE y el PP les han dado más autonomía por mero oportunismo).

Que la presencia del nacionalismo catalán en el gobierno español podría haber cambiado el curso de nuestra historia reciente ha sido admitida por el propio José María Aznar. A la falta un senado que permitiera a las comunidades autónomas influir, se le añade la falta de representación proporcional que hubiera hecho necesaria que el nacionalismo catalán (u otros) se integrasen en gobiernos de coalición.

Como se pueden imaginar, la proporcionalidad de la legislación electoral española ha sido cuestionada en diversas ocasiones e impugnada ante el Tribunal Constitucional. Desde 1981, este se ha negado repetidamente a definir qué es la “representación proporcional”, con el débil argumento de que la proporcionalidad perfecta es imposible, como si eso hiciese innecesario tratar de aproximarse a la misma. Esa dejación ha normalizado los “bonos mayoritarios” al PP, contrarios a la constitución. El tribunal constitucional alemán, por el contrario, ha sido capaz de obligar al Bundestag a respetar la proporcionalidad, incluso si ello obligaba a incrementar el número de escaños. Es paradójico que las divisiones religiosas hayan perdido importancia en países como Alemania que siguen tomándose en serio los “criterios proporcionales”, mientras que las lingüísticas, convertidas en nacionales, que son las que nos afectan a nosotros, quienes no nos tomamos esos criterios tan al pie de la letra, han aumentado al punto de que haya declaraciones de independencia.

Lo realmente sorprendente de todo esto es que el término “proporcional” no aparece en la constitución alemana, al contrario que en la española. La argumentación del tribunal constitucional alemán, incluidos aspectos polémicos como los “mandatos en exceso” y los “compensatorios”, descansa exclusivamente en que los ciudadanos tienen derecho a un voto igual, gracias a lo cual todos los partidos reciben la misma proporción de escaños que de votos, y así ha sucedido también ahora con AfD. Mientras, muchos españoles (y catalanes) que no cuestionan la igualdad de los ciudadanos nacidos fuera, al contrario que los de AfD, son privados de un voto igual. La constitución española establece un voto “universal, libre, igual, directo y secreto”; la alemana uno “universal, directo, libre, igual y secreto”. ¿Qué hemos hecho mal? (Énfasis mío).