El concepto de finanzas públicas se refiere a la forma mediante la cual un gobierno capta y administra recursos económicos suficientes para realizar sus funciones administrativas, cumplir con sus obligaciones y poder brindar servicios públicos a la población.
En México, el gobierno federal capta ingresos a través de: impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, contribuciones de mejoras, ganancias del sector paraestatal (PEMEX, IMSS, ISSSTE, etc.), y financiamiento público (endeudamiento interno o externo). Los estados y municipios generan ingresos a través de los mismos instrumentos, salvo los que corresponden al sector paraestatal.
A lo largo de los años posteriores a la Revolución Mexicana nuestro país ha experimentado numerosos cambios en su sistema de recaudación de ingresos y aplicación del gasto. Ante la necesidad de operar coordinadamente entre los distintos niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) y otorgar una mayor autonomía a los estados y municipios, nuestro sistema tributario ha pasado de un sistema centralista a uno más descentralizado.
La Ley de Coordinación Fiscal −promulgada en 1978− y el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal –implementado en 1980− marcaron el origen del actual federalismo fiscal, mediante el cual se establecieron las relaciones fiscales entre el gobierno central y las entidades federativas. Dentro de este marco regulatorio, el gobierno federal quedaría a cargo de recaudar y administrar los impuestos de base amplia (el Impuesto Sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado) y las entidades federativas obtendrían una participación de esta recaudación federal, dando inicio así al esquema de reparto de participaciones.
El Fondo General de Participaciones (FGP) –principal partida mediante la cual el gobierno federal distribuye las participaciones entre los estados− está constituido con el 20% de la recaudación de todos los impuestos federales[1] más los derechos de extracción de petróleo y minería (Recaudación federal participable –RFP–). Actualmente el FGP se distribuye entre las entidades federativas de la siguiente manera: 60% de acuerdo a su población, 30% de acuerdo al incremento de la recaudación de impuestos y derechos locales (incentivo recaudatorio) y 10% según el nivel de recaudación de impuestos estatales (incentivo recaudatorio).[2] A su vez, las entidades federativas deben repartir entre sus municipios el 20% de las participaciones que reciban.[3] Tanto los estados como los municipios también reciben participaciones de otros fondos por parte del gobierno federal,[4] sin embargo el FGP es el más importante.
En los ochenta también se implementó una importante reforma constitucional (al artículo 115) para darle mayor autonomía financiera a los municipios, permitiéndoles cobrar el impuesto predial.
A finales de los noventa se crearon los Fondos de Aportaciones Federales, que son transferencias federales dirigidas a los estados y municipios, pero a diferencia de las participaciones, están etiquetadas, es decir, deben aplicarse a rubros de gasto específicos, tales como educación, seguridad, salud, etcétera. Actualmente son ochos fondos: 1) Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, 2) Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, 3) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, 4) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, 5) Fondo de Aportaciones Múltiples, 6) Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, 7) Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, y 8) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.[5]
Cargas fiscales
En la tabla se aprecia que la carga fiscal del gobierno federal supera por mucho la de los gobiernos estatales y municipales: entre 16% y 17% entre los años 2010 y 2012, mientras que en los estados y municipios este porcentaje no alcanza la unidad, aún y cuando se les ha dotado de mayores potestades tributarias para fortalecer sus finanzas.
Esto, aunado a la concentración de ingresos fiscales en el gobierno central, ha llevado a los estados y municipios a depender en gran parte de los ingresos por participaciones. En promedio, para el caso de los estados esta dependencia se ubica alrededor del 28%-30% de sus ingresos totales, mientras que en los municipios es ligeramente mayor (33%).[6] Aunque estos porcentajes pueden llegar al 90% en algunos casos individuales.
Ante la imperante necesidad de allegarse de recursos por otras vías, los estados y municipios han optado por financiarse a través del endeudamiento. Sin embargo, la utilización de deuda por parte de los gobiernos locales puede ser un arma de doble filo, ya que en algunos casos pueden sobreendeudarse y llegar a una situación de imposibilidad de pago, obligando al gobierno central a salir al rescate.
La reforma social y hacendaria presentada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a finales del año pasado y aprobada por el Congreso de la Unión[7] pretende –en términos generales– incrementar la recaudación tributaria federal y destinar estos ingresos adicionales a la creación de un sistema universal de seguridad social, un seguro de desempleo, así como a gasto social y de infraestructura. Sin embargo, algunas de las medidas propuestas incluyen un incremento en impuestos a los trabajadores formales y un esquema fiscal más costoso para las empresas privadas, lo que promueve la informalidad laboral, desincentiva la inversión y por lo tanto el crecimiento económico. Además, solo una pequeña parte de los ingresos adicionales (menos del 4%) se destinarán a la creación de la pensión universal, lo que se cree resultará insuficiente para generar un impacto significativo en el bienestar de la población. Habrá que esperar y ver si los beneficios de la reforma fiscal superan los costos.
REFERENCIAS
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2005), El ingreso tributario en México, Cámara de Diputados, H. Congreso de la Unión, CEFP/007/2005.
Ibarra Mares, A. (2009), Introducción a las Finanzas Públicas, Fundación Universitaria Tecnológico de Comfenalco, Colombia, diciembre 2009.
INEGI (2012), Finanzas Públicas Estatales y Municipales de México, en www.inegi.org.mx.
INEGI (2013), El ingreso y el gasto público en México, edición 2013, en www.inegi.org.mx.
Ley de Coordinación Fiscal, Diario Oficial de la Federación, 9 de diciembre de 2013.
Ramírez Cedillo, E. (2011), “Federalismo y finanzas públicas: Una discusión acotada para México”, Revista Economía, vol. 8, núm. 22, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), pp. 15-36.
Santana, S. y C. Sedas (1999), “El Artículo 115 Constitucional y sus Reformas: Comentarios a los Aspectos Hacendarios de la Reforma de 1999”, Hacienda Municipal, Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, no. 68.
[1]Los más importantes son el ISR y el IVA (en conjunto participan con más del 50% de la recaudación de ingresos tributarios). Otros impuestos federales con menor participación son: producción y servicios, importación, accesorios, exportación, automóviles nuevos, tenencia o uso de vehículos, sustitutivo del crédito al salario, bienes y servicios suntuarios, y otros.
[2]Artículo 2° de la Ley de Coordinación Fiscal (DOF, 9 de diciembre de 2013).
[3]Artículo 6° de la Ley de Coordinación Fiscal (DOF, 9 de diciembre de 2013).
[4]El Fondo de Fomento Municipal, el 20% de la recaudación de Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios por concepto de cerveza y bebidas alcohólicas, el 8% por concepto de tabacos labrados, el Fondo de Fiscalización y Recaudación, Fondo de Extracción de Hidrocarburos, entre otros.
[5]Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (Diario Oficial de la Federación, 9 de diciembre de 2013).
[6]Datos correspondientes al promedio entre 2010-2012. Elaboración propia con información de INEGI (2012).
[7]Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado; de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; de la Ley Federal de Derechos, se expide la Ley del Impuesto sobre la Renta, y se abrogan la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única, y la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo”, Diario Oficial de la Federación, 11 de diciembre del 2013. El decreto por el que se expide la Ley de la Pensión Universal, y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, de la Ley del Seguro Social, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y de la Ley Federal del Trabajo fue aprobada en marzo de este año por la Cámara de Diputados.
Investigadora Asociada en el Proyecto de Investigación “Desarrollo Económico y Social” Departamento de de Economía, Tecnológico de Monterrey.
